社會保險法的宣誓
各方分歧仍然比較大，最終中央給予了重大推力，籠統(tǒng)和原則性的條款較多成為該法出臺的代價
文/《財經(jīng)國家周刊》記者 范若虹
新中國歷史上首部社會保障領(lǐng)域立法——《社會保險法》終于破繭。10月28日下午，十一屆全國人大常委會第十七次會議高票通過了《社會保險法》，并定于2011年7月1日起正式實施。
樂觀人士認為，這部重頭法律的出臺，標志著中國在保持對經(jīng)濟發(fā)展高度關(guān)注的同時，對民生的關(guān)注已經(jīng)提高到更高的立法層面。
不是沒有分歧。從已通過的《社會保險法》條文看，其中有13處條款授權(quán)國務院另行規(guī)定。
“各方分歧仍然比較大，最終中央給予了重大推力，籠統(tǒng)和原則性的條款較多就成為該法出臺的代價。”一位不愿具名的官員對記者說。
“《社會保險法》的出臺更像是一種宣誓，具體的操作性還不夠強。”中國社會法研究會副會長、清華大學法學院教授鄭尚元在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示，“未來的實施效果，關(guān)鍵還要看后續(xù)的法制建設能不能跟得上。”
擴面
《社會保險法》是社會保障立法領(lǐng)域最核心、最基礎的法律。從法律條款中可以看到，它不僅涉及到了城鎮(zhèn)職工，還涉及到了公務員、城鎮(zhèn)居民、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民等各類社會群體。
在《社會保險法》通過當日，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在全國人大常委會辦公廳組織的新聞發(fā)布會上就表示，該法最大的成就，便是“建立了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保險制度”。
然而，本法對于公務員和參照《公務員法》管理的工作人員的養(yǎng)老保險、針對農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險以及被征地農(nóng)民的社會保險費，均沒有明確規(guī)定實施辦法，而是授權(quán)給國務院另行規(guī)定。
一位人力資源與社會保障部官員告訴記者，公務員養(yǎng)老制度改革阻力較大，估計近幾年內(nèi)很難得到有效推動。
如果公務員養(yǎng)老制度無法得到有效推進，那么涉及到3000萬人的事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革也很難推行下去。
2008年國務院常務會議推行的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金試點改革已經(jīng)無果而終，“擴面”的法律條文還僅僅停留在字面上。
但是，金杜律師事務所勞動和社會保障領(lǐng)域律師姜俊祿對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，這部法律也出現(xiàn)了一些針對現(xiàn)實問題設立的條款。
例如第九十條：“社會保險費征收機構(gòu)擅自更改社會保險費繳納基數(shù)、費率，導致少收或者多收社會保險費的，由有關(guān)行政部門責令其追繳應該繳納的社會保險費或者退還不應該繳納的社會保險費；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”
姜俊祿說，改革開放以來，一直存在的中國制造業(yè)的秘密，第一是低工資，第二是政府在社會保險繳費方面向企業(yè)“讓利”。
一些地方政府為了吸引投資，千方百計地出臺地方性政策，允許企業(yè)緩繳或者直接減免其社會保險金。當前，已經(jīng)出現(xiàn)了南方某個城市，社會保險金待繳欠賬400~500億人民幣的現(xiàn)象，隱患不容小視。因此，《社會保險法》對這一問題出臺的條款非常有針對性。
“如果在實踐中，這一條款執(zhí)行得有力，起碼會起到遏制這種危害繼續(xù)蔓延的作用。”姜俊祿說。
利益之爭
《社會保險法》備受各界關(guān)注的一個條款即第六十四條第三款，“基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務院規(guī)定。”
人力資源和社會保障部副部長胡曉義在10月28日的新聞發(fā)布會上表示，截至2009年底，全國所有省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌制度，但還沒有全部實施到位。根據(jù)人社部和相關(guān)部門的評估，目前全國有25個省級單位達到了省級統(tǒng)籌的標準。
全國統(tǒng)籌成為解決養(yǎng)老保險各地繳費標準和支付水平差距過大問題的關(guān)鍵點。全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會副主任委員吳曉靈在審議時表示，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌速度越慢差別會越大，最后統(tǒng)籌起來的缺口和負擔就越重，耗時越長全國統(tǒng)籌會更加困難。
胡曉義認為，剛剛公布的“十二五”規(guī)劃建議稿中有“實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”的表述，因此，全國統(tǒng)籌應該會在未來的5年內(nèi)完成。
但鄭尚元認為，法律條文中“逐步”二字并不屬于法律用語，而更像是政策性文件的用語。真正實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，還要看各地方的意愿，由于東南沿海省份養(yǎng)老保險標準大大高于西部省份，因此各方利益難以平衡，5年，甚至更長的時間段內(nèi)都恐難完成。
與此同時，針對由來已久的社會保險“稅”、“費”之爭，《社會保險法》第五十九條第二款規(guī)定，“社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規(guī)定。”
2010年4月《求是》雜志刊登了財政部部長謝旭人的署名文章《堅定不移深化財稅體制改革》，他建議逐步提高直接稅比重，研究開征社會保障稅。各界對于未來社會保障領(lǐng)域的稅費之爭更加激烈。
根據(jù)中國社會法研究會會長、北京大學教授賈俊玲的分析，《社會保險法》中應用了“社會保險費”的稱呼，只字未提“稅”，即表示社會保險稅費之爭的核心問題已經(jīng)“塵埃落定”，即中國實行社會保險費，而非社會保險稅，征收機構(gòu)應為社會保險行政部門或者其經(jīng)辦機構(gòu)，而非稅務部門。
法律條款卻沒有明確征收機構(gòu)，而是采取了模糊的處理辦法，留待國務院另行規(guī)定。
現(xiàn)實的情況則是，全國各省市目前均以“社會保險費”名稱征收社會保險基金。北京、天津等15個省區(qū)市社會保險費全部由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收；安徽、湖北等16個省區(qū)市則主要由稅務機關(guān)征收。
“實際上，稅費之爭的最終結(jié)論并沒有真正得出。”財政部財政科學研究所基礎理論研究室主任楊良初對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“當前僅僅是暫時沿用社會保險費的征收辦法，未來《社會保險法》還會不斷進行修訂完善。”
參與多次起草和討論《社會保險法》的中國人民大學法學院副院長林嘉也說，稅費之爭遠沒有塵埃落定，但是至少在短期內(nèi)，社會保險費的形式不會改變。
稅費之爭是部門利益之爭的最集中表現(xiàn)，現(xiàn)有的征繳利益格局仍然較難打破。中華全國總工會法律工作部副部長謝良敏對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，維持兩個機構(gòu)分割征收的現(xiàn)狀，必然帶來高額的行政成本，但是由于各方利益的爭執(zhí)不下，也不排除一直延續(xù)現(xiàn)狀的征收辦法。
下一步
《社會保險法》是中國社會保障體系中的首部立法，第一次用法律的形式賦予公民最基本的社會保障權(quán)利，為社會保障制度的正常運行提供了最基本的法律依據(jù)。
姜俊祿分析說，中國的很多法律都是從實踐中來的，先摸著石頭過河，通過一些改革試點，逐漸摸索經(jīng)驗，待有了比較成形的樣板，再通過法律的形式把改革成果固化住，進而拓展此成果。
《社會保險法》早在1994年就被列入八屆全國人大立法計劃，經(jīng)16年終獲通過。
據(jù)鄭尚元介紹，接下來各省市地區(qū)將會陸續(xù)出臺各自《社會保險法》的實施辦法和細則，而分險種的行政規(guī)章和條例也會由各相關(guān)部門陸續(xù)修訂和出臺。其中《工傷保險條例》即將于11月份修訂完成。
“口號化、政策性指導的文字，使該法有很多不解渴、操作性不強的地方。”姜俊祿表示，但中國的立法特點是，越具體越不容易通過，因此未來只能通過配合地方性法規(guī)和行政規(guī)章來執(zhí)行該法，這使得相當一部分權(quán)力被下放到地方和有關(guān)部門。
《社會保險法》僅僅涉及到基本養(yǎng)老保險，而沒有在未來中國面臨老齡化危機的嚴峻形勢下提及補充養(yǎng)老保險的制度安排，部分學者和業(yè)界人士對此感到遺憾。
企業(yè)年金是養(yǎng)老保險的第二支柱，關(guān)乎到數(shù)量眾多的公民未來的養(yǎng)老水平問題，急切需要政府給予政策和稅收上的扶持與優(yōu)惠。
西班牙對外銀行養(yǎng)老金和保險中國區(qū)代表胡玉瑋分析認為，起碼在5年內(nèi)，企業(yè)年金在中國的發(fā)展仍然會處于低迷狀態(tài)。
對于未來社會保險基金的廣覆蓋，和隨之而來的收支規(guī)模持續(xù)大幅增長的情況，楊良初認為，現(xiàn)在有兩個方面的突出問題與《社會保險法》的目標不一致，需要加快解決。
對于社會保險費的費率，當前城鎮(zhèn)職工、公務員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)民等，各自的社會保險繳費不同，享受的待遇也不盡相同。應盡快核準計算公民的家庭人均純收入，使所有公民可依據(jù)個人收入比例繳費，促進基本社會保險基金的公平性和規(guī)范性。
同時，要防止社會保險預算的碎片化管理，不同的基金以及基金涉及的不同人不應分開收繳和支出。應盡快建立專門的社會保險預算制度，定期向全國人大常委會報告，接受國家立法機關(guān)的年度審查與監(jiān)督，使社會保險制度得以健康發(fā)展與良性運行。
中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，《社會保險法》的出臺效果究竟能有多大，中國社會保障制度將向何處去，關(guān)鍵還是看未來各部門、各地區(qū)利益之間博弈的具體結(jié)果。
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本文標題：社保法13處條款交國務院規(guī)定 專家稱欠缺操作性
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